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专题：重磅！时隔10年！国务院再次出台资本市场指导性文件
时隔10年，中国资本市场再次迎来“国九条”。
4月12日，中国政府网发布《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（下称“《意见》”），全文共九大部分。
具体而言，一是总体要求，二是严把发行上市准入关，三是严格上市公司持续监管，四是加大退市监管力度，五是加强证券基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强，六是加强交易监管，增强资本市场内在稳定性，七是大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量，八是进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展，九是推动形成促进资本市场高质量发展的合力。
对于本次新“国九条”提出的系统性要求，中信建投证券首席政策分析师胡玉玮对澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者表示，总体看亮点有四并可总结为“一二三四”：“一”是一个政策体系，在中央层面协调推进政策；“二”是两个“大幅提升”，大幅提升违法违规成本、大幅提升权益类基金占比；“三”是在上市、退市和分红三个重点领域发力。
“‘四’是四个‘评价标准’，即完善科创板科创属性评价标准、研究将上市公司市值管理纳入企业内外部考核评价体系、修订基金管理人分类评价制度、落实并完善国有保险公司绩效评价办法。”胡玉玮说。
川财证券首席经济学家陈雳在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访时说：“从内容上看，新‘国九条’强调了资本市场的‘人民性’。一方面，资本市场发展必须始终保持正确的发展方向，才能走得更加长远。另一方面，发展资本市场的核心目的是服务于实体、服务于人民，因此践行了金融为民的理念。”
值得一提的是，本次出台的《意见》是继2004年、2014年两个“国九条”之后，国务院再次出台的资本市场指导性文件，是资本市场第三个“国九条”。
“千禧年以来，每十年一步一个脚印，国务院针对资本市场的三份‘国九条’，恰好均以关键发展节点为背景，为改革作的系统性布局，直指未来方向。”申万宏源研究A股策略首席分析师傅静涛（www.thepaper.cn）对澎湃新闻记者分析称，“新‘国九条’把加强监管防范风险摆在第一位，这是继2023年股市走弱、2024年初波动放大以来，政策的一次全面思考和布局，意在推动解决资本市场长期积累的深层次矛盾。”
“新‘国九条’将一段时间以来证监会持续强化的‘建设以投资者为本的资本市场’、监管要‘长牙带刺’有棱有角，突出‘强本强基’和‘严监严管’等要求，进行了全面系统化和完整性的阐述，为未来一段时间建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场指明了清晰的监管政策方向。”华金证券研究所所长助理、首席宏观分析师秦泰在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访时如是说。
陈雳同时指出，新“国九条”从严控发行、强化监管、加大退市力度、推动中长期资金入市等多角度出发，对资本市场进行全面深化改革，打造建设安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，为投资者提供更加安全、公平、透明的投资环境，有助于进一步激发市场活力，推动我国资本市场的持续健康发展。
值得一提的是，前两个“国九条”发布后，A股市场都迎来了波澜壮阔的大牛市。
“前两次‘国九条’发布后A股市场均迎来大幅上涨，此次‘国九条’也可能助推市场走出慢牛。” 胡玉玮表示。
以下为澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者对资本市场新“国九条”的逐条解读。
一、总体要求：深刻把握资本市场高质量发展的主要内涵，在服务国家重大战略和推动经济社会高质量发展中实现资本市场稳定健康发展。
未来5年，基本形成资本市场高质量发展的总体框架。到2035年，基本建成具有高度适应性、竞争力、普惠性的资本市场，投资者合法权益得到更加有效的保护。到本世纪中叶，资本市场治理体系和治理能力现代化水平进一步提高，建成与金融强国相匹配的高质量资本市场。
解读：胡玉玮表示，“国九条”总体要求首先开宗明义，明确推动资本市场高质量发展的指导思想、中心、原则、主线和重点。
“而推动资本市场高质量发展，既是高质量发展这一首要任务在金融领域内的体现，也是金融服务实体经济、促进高质量发展的根本要求。”胡玉玮说。
傅静涛指出，2004年1月的“国九条”名为《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，核心是扩大直接融资、积极稳妥解决股权分置问题。2014年5月“国九条”名为《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，核心是扩大市场双向开放、鼓励并购重组、混合所有制、放松私募发行审批。
“和过往文件相比，此次‘国九条’承载了更厚重的历史任务，意义更接近于2016年‘四梁八柱’法制化建设。伴随我国资本市场走向成熟，2016年以来结构性调整政策的必要性逐渐高于单边发展政策，这是不同阶段的主要矛盾决定的。”傅静涛称。
胡玉玮表示，整体来看，新“国九条”既体现出“严字当头”的整体导向，以五个“必须”明确资本市场高质量发展的原则，即坚持党的领导、践行金融为民的理念、全面加强监管和防范风险、进一步深化改革、服务实体经济和现代化产业体系建设。同时，明确了资本市场建设的短期、中期、长期的“三步走”目标。
二、严把发行上市准入关。进一步完善发行上市制度，强化发行上市全链条责任，加大发行承销监管力度。
解读：傅静涛指出，在发行端，新“国九条”进一步压实各类主体责任，包括上市公司、中介机构、交易所和证监会。同时，明确问责机制，IPO、分拆上市、再融资等业务环节均有涉及，旨在从源头提高上市公司质量。
秦泰表示，新“国九条”严把发行上市“入口关”，明确要求提高上市标准、完善科创属性评价标准，压实发行人第一责任和中介机构“看门人”责任，明确分红政策披露要求，从严监管分拆上市，从源头做起对拟上市公司经营、财务绩效、承销保荐、上市标准、估值、利润分配和小股东保护等各个环节全流程查缺补漏，全面升级监管，维护资本市场良好的发行秩序和生态，从源头提振投资者对资本市场的长期信心和获得感。
“新‘国九条’将严把发行上市准入关作为首要任务给予了突出强调，对于我国建设金融强国、金融促进经济高质量发展和中国式现代化发展战略具有强本固基的作用。”秦泰说。
落实方面，证监会一是修订《科创属性评价指引（试行）》。为落实《若干意见》关于严把发行上市准入关、完善科创板科创属性评价标准等要求，对申报科创板企业的研发投入金额、发明专利数量以及营业收入增长率设置更高标准，强化衡量科研投入、科研成果和成长性等指标要求，进一步引导中介机构提高申报企业质量，凸显科创板“硬科技”特色。
二是修订《中国证监会随机抽查事项清单》。为落实《若干意见》关于扩大对在审企业及相关中介机构现场检查覆盖面等要求，将首发企业随机抽取检查的比例由5%大幅提升至20%，并相应提高问题导向现场检查和交易所现场督导的比例，调整后，现场检查和督导整体比例将不低于三分之一。
三、严格上市公司持续监管。加强信息披露和公司治理监管，全面完善减持规则体系，强化上市公司现金分红监管，推动上市公司提升投资价值。
解读：傅静涛表示，上市公司是“关键少数”，新“国九条”在上市公司端，以限制减持、鼓励分红回购为抓手，强化以投资者为本的导向，并多方位限制减持。而“责令违规主体购回违规减持股份并上缴价差”则从违法后的处罚层面进行了监管强化。
“整体上看，新‘国九条’在持续监管部分，从多渠道提升上市公司质量，以回馈投资人。”胡玉玮说。
接下来，秦泰认为，新“国九条”在严格上市公司持续监管方面，明确要求应该围绕在注册制已经着重强化的信息披露制度方面，大幅提升对上市公司欺诈上市、财务造假等侵害投资者权益的违法行为的监管和惩处力度，由此有望通过令违法行为面临的惩处成本数倍、数十倍于其潜在收益，对合法经营、聚焦主业、在创新研发领域久久为功的优质企业形成正面激励。
“由此可以切实维护全面注册制的制度严肃性从而彰显制度设计的长期科学性，从而可以既保证多元化股权融资渠道的交互畅通性，稳定实现资本市场对经济高质量发展的保障能力，又有效提升上市公司经营绩效和信息披露的质量，实现对投资者信心的长期提振。”秦泰表示。
落实方面，证监会一是制定《上市公司股东减持股份管理办法》。将原有的《上市公司股东、董监高减持股份的若干规定》上升为《上市公司股东减持股份管理办法》，以证监会规章的形式发布。内容上，保持原减持规定基本框架不变，同时结合各方面关注重点，在严格规范大股东减持、有效防范绕道减持、细化违规责任条款、强化关键主体义务等方面做了针对性完善。
二是修订《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理规则》。吸收整合原减持规定中有关规范董监高减持股份的要求，进一步明确规定离婚分割股票后各方共同遵守原有减持限制。
四、加大退市监管力度。深化退市制度改革，加快形成应退尽退、及时出清的常态化退市格局。
解读：整体来看，本次退市制度改革主要有五方面：一是进一步严格强制退市标准，二是进一步畅通多元退市渠道，三是进一步削减“壳”资源价值，四是进一步强化退市监管，五是落实退市投资者赔偿救济。
值得一提的是，本次改革进一步完善了交易类、财务类、规范类和重大违法类等四类强制退市标准，其中新增了3种规范类退市情形。
第一种情形是巨额资金长期被大股东及其关联方非法占用未能归还，导致上市公司资产被大幅“掏空”；目的是遏制违规占用，督促及时偿还。
第二种情形是，上市公司内部控制连续多年被出具非标意见；目的是督促公司规范运作。
第三种情形是，公司控制权无序争夺导致投资者无法获取上市公司有效信息；目的是督促相关方尽快恢复正常的公司治理秩序。
“退市制度是资本市场关键的基础性制度，也就是我们常说的‘出口’，有进有出，市场才更有活力，这也是提高存量上市公司整体质量的重要途径。退市监管的原则是‘应退尽退’，没有也不应该预设数量。下一步，我们将认真执行新的规则，努力实现‘退得下’，‘退得稳’。”证监会上市司司长郭瑞明在4月12日的新闻发布会上表示。
五、加强证券基金机构监管，推动行业回归本源、做优做强。推动证券基金机构高质量发展，积极培育良好的行业文化和投资文化。
解读：傅静涛分析称，新“国九条”首先强调“处理好功能性和盈利性关系”、“积极培育良好的行业文化和投资文化”、“加强交易监管”，其次才是布局“大力推动中长期资金入市”、“持续壮大长期投资力量” 强化机构监管是首要目标和举措，以此为基础，监管引导市场机构向有利于资本市场高水平建设、长期资金壮大的方向发展。
“机构不是不能发展，而是要在规范经营的基础上，向政策引导的方向发展。”傅静涛说。
秦泰表示，资本市场是最高效率的资源配置方式，是金融高质量发展的核心体现。投资和融资是资本市场的一体两面，作为居民财富管理的主要途径和主要的投资渠道，资本市场应当让居民能够通过长期投资于资本市场获得长期高于债务类金融产品的收益率，令作为长期资金根本来源的居民部门感受到经济高质量发展过程中的财富获得感、幸福感。
“作为资本市场中介机构和投资机构的中流砥柱，证券基金机构在自身专业能力全面提升和新型化建设方面责无旁贷。”秦泰说。
落实方面，证监会修订《关于加强上市证券公司监管的规定》，旨在通过加强监管，发挥上市证券公司推动行业高质量发展的引领示范作用。重点包括：督促公司端正经营理念，把功能性放在首要位置，聚焦服务实体经济和居民财富管理等主责主业；发挥现代企业治理的有效性，强化内部制衡，完善人员管理，优化激励约束，加强对境内外子公司的管控；落实全面风险管理和全员合规要求，强化风控指标信息披露；合理审慎开展融资，提高资金运用效率，提升投资者回报。
六、加强交易监管，增强资本市场内在稳定性。促进市场平稳运行，加强交易监管，健全预期管理机制。
解读：胡玉玮指出，新“国九条”在交易监管方面提出增强稳定性，贯彻落实了《政府工作报告》提出的“增强资本市场内在稳定性”的要求。
落实上，在交易监管方面，证监会制定《证券市场程序化交易管理规定（试行）》（《管理规定》）。
具体而言，一是明确程序化交易的定义和总体要求。二是明确报告要求。三是明确交易监测和风险防控要求。四是加强信息系统管理。五是加强高频交易监管。六是明确监督管理安排。七是明确北向程序化交易按照内外资一致的原则，纳入报告管理，执行交易监控标准，其他管理事项参照适用本规定。
证监会市场一司司长张望军在4月12日的新闻发布会上表示，北向投资者是A股市场的重要参与力量，也是程序化交易的重要使用者。《管理规定》坚持“内外资一致的原则”，对北向程序化交易监管作出安排。一是内外资均纳入交易报告制度，二是内外资执行同样的交易监控标准。
“需要说明的是，对北向程序化交易进行监管不是对北向投资者另眼相看，也不是区别对待，而是一视同仁，切实维护各类投资者交易和监管公平性。同时，北向投资者程序化交易监管涉及香港和内地两地监管安排，前期中国证监会与香港证监会就上述问题进行沟通，形成了基本共识。”张望军说。
张望军强调，下一步，我们将进一步加强跨境监管合作，推动两地证券交易所制定切实可行方案，在广泛征求境内外投资者意见基础上，尽快出台具体规定，促进北向程序化交易监管制度落地实施。”
七、大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量。建立培育长期投资的市场生态，完善适配长期投资的基础制度，构建支持“长钱长投”的政策体系；优化保险资金权益投资政策环境，落实并完善国有保险公司绩效评价办法，更好鼓励开展长期权益投资。
解读：胡玉玮表示，新“国九条”明确梳理长期投资导向，要求建立培育长期投资的市场生态，完善适配长期投资的基础制度，构建支持“长线长投”的政策体系。
秦泰进一步指出，在新“国九条”明确提出“大力推动中长期资金入市，持续壮大长期投资力量”的背景下，建议加大力度鼓励真正意义上的现代化资产组合类公募产品的设计和发行，通过大幅提升金融产品设计和运作的专业性，有效提升居民投资的单位风险收益率，在房地产市场深度调整的背景下带动新一轮居民资产配置结构的升级优化。
“当前我国直接面向居民的公募类金融产品主要以集中于股票市场的公募基金、以及集中于债务类投资的理财产品为主，公募金融产品的主要投向是相对局限、分割的，股票型公募基金甚至经常呈现非常显著的行业领域集中趋势，这就在很大程度上造成现有产品的单位波动性对应的潜在收益相对较低的现状。”秦泰说。
秦泰说，通过加大力度鼓励广覆盖、科学构建和运营的现代化资产组合类公募产品的设计研发和发行推广，有望通过证券基金银行等各类金融机构的精诚合作，大幅提升金融产品设计和运作的专业性，有效提升居民投资所承担单位系统性风险的潜在收益率水平，降低金融产品的净值波动性并长期改善居民部门投资金融产品的收益预期，在房地产市场深度调整的背景下带动新一轮居民资产配置结构的升级优化。
证监会机构司司长申兵在4月12日的新闻发布会上说，总体上看，资本市场的中长期资金总量仍然不足，配套机制还不够完善，“长钱长投”的政策环境没有完全形成。其中，公募基金作为资管行业权益投资的代表，权益类产品占比不高，市场引领力不足；保险资金、养老金股票投资，在绩效考核、投资运作等方面的制度环境还有不少可以优化的空间。
“针对这些问题，《意见》提出了明确的指引和要求，证监会正在会同相关主管部门，研究制定具体工作举措，加快形成合力，引导各类中长期资金提高权益投资规模，增强促进资本市场健康稳定发展的影响力，形成中长期投资与资本市场的良性互动。”申兵称。
八、进一步全面深化改革开放，更好服务高质量发展。着力做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章；完善多层次资本市场体系；坚持统筹资本市场高水平制度型开放和安全。
解读：胡玉玮指出，整体来看，新“国九条”统筹发展资本市场，更好服务高质量发展。其中，明确着力做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章，延续中央金融工作会议精神。
“同时，整体导向为推动金融更好服务于实体经济，将更多金融资源投向符合国家战略的重要领域，促进新质生产力。”胡玉玮说。
此外，第八条中还提到注册制走深走实，坚持主板、科创板、创业板和北交所错位发展。
清华大学五道口金融学院副院长田轩表示，资本市场要想实现高质量发展，必须紧抓注册制这一关键。但要让注册制真正落地生根，并非简单地调整发行制度，而是需要对市场和监管生态进行全面革新。从成熟资本市场的发展经验中可以发现，一个完备的注册制需要两大外部条件和三大内部支柱。外部条件包括健全的法律法规环境和投资者保护机制；而内部支柱则涵盖事前公平的准入机制、事中完备的信息披露制度，以及事后严格的退市制度。特别是退市制度，它涉及退市标准的完善和退市流程的优化，是资本市场内部建设的核心，也是确保市场“优胜劣汰”的重要机制。
九、推动形成促进资本市场高质量发展的合力。推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本；加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度；深化央地、部际协调联动；打造政治过硬、能力过硬、作风过硬的监管铁军。
解读：傅静涛表示，“推动形成促进资本市场高质量发展的合力”从执行层面出发，布局了跨部门协同的内容。
“新‘国九条’首先着眼针对违法违规的协同执法、联合打击，再提及从央地、部际出发协调服务实体经济的联动，同样体现了监管‘先规范，后发展’的思想。”傅静涛说。
值得一提的是，在监管队伍建设方面，证监会新任主席吴清近期做过相关表态。
3月6日，十四届全国人大二次会议在梅地亚中心新闻发布厅举行记者会，吴清在回答中外记者提问时表示：“在队伍管理上，我们将刀刃向内，严抓严管，真正在政治上、专业上、作风上、廉洁上过得硬，打造一支监管铁军。”
澎湃新闻记者此前了解到，证监会正坚持严字当头、直面问题，研究制定全面加强证监会系统自身建设的专门意见，明确未来一个时期的努力方向、目标任务和具体举措，推动证监会系统全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展，为建设中国特色资本市场提供坚强政治保证和组织保证。
据悉，对一些市场关注的重点敏感问题也都作出了系统安排。比如，从严从紧整治政商“旋转门”问题，支持配合继续加大力度深入开展发行审核领域腐败问题专项治理，提升监管履职专业能力等，充分体现了自我革命的坚定决心。
